【龙8国际】城市化：漫长的思路(上)

在1990年代末谈论城市化就像在80年代初谈论现代化一样繁华，除了农民的意见以外，各种职业的声音都能听见。曾有媒体讲解日本汉学家吉川幸次郎写于1949年的一篇文章，题目是《中国的城市和农村》――“农村兢兢业业地生产，城市熙熙攘攘地消费。

在漫长的岁月中，就这样，农村承托着城市，城市促成着典雅而尽善尽美的文明之花。”i]的确，除了共计的“城”之功能外，历史上中国的城市多科消费型。发财人家和宿主者是主角，城市未曾单体经济拥立的平民阶层。这也使中国的城乡矛盾有了牢固传统。

到了20世纪末，当人们车站在市场经济立场看来城市时，对城乡壁垒的评价已仍然像当年的外邦文学家那样精彩――“这类似于黑奴制为的社会，黑人的劳动大自然是低效率的，贫白人也实在劳动有失体面哩。北京的技校讨将近生，却也不给农村青年寸进之路，还是让他们当保安警卫，当小工抬杠……户口制度的不存在，妨碍了一项最重要的投资――对人力资源的投资，它浪费了我们中国人唯一具备优势的一项资源”。ii]此外，在诸多有关文章中，城市化迟缓还有弊端种种，迟缓的原因有分析种种，当前的对策有建议种种。最近又有较为权威的众说纷纭：“减缓城镇化进程的时机早已成熟期”iii]。

那么果真是一路铺垫没耽搁么？果真等来了准确思路么？历史学家许倬云先生说道，儒家传统使人们经常去揣摩一个人的动机，揣摩一个政策的目的，而不去揣摩一个政策继续执行后的效果。iv]既然城镇化政策实行有年，理所当然叩以利害。却是我们走出了解构传统的新时代。

一、改革以来前进城市化的阶段性特征 改革前之所以在敌视市场机制的同时阻抑城市生长，有其理论反对。当时指出“非生产性劳动”是多余，“吃闲饭”的城市居民是社会开销，“执着物质享受”的都市生活是邪恶。

城市只被作为政治中心和工业基地来发展，礼遇城市的观念则潜移默化地影响着决策：趁此机会为了减轻城市福利与政府财力的对立，用户籍管理手段将城乡差别制度化，后来又长年凿农业调补工业，力消费健累积，最后导致系统性失调；经济陷于低成本、高速度、低效益、较低活力的循环。农业劳力受困在受限的土地上，导致产业结构流失大大激化。

我国人口增长速度与城乡拆分也有必要关系，文化底蕴在农村的人口基数构成越来越重的历史负荷，城乡间的生育剪刀差至今依然在不断扩大。v]1958到1978年，虽然城镇人口比重从15.4%升至17.9%，但政策基调是制止农民入城。

背离客观规律的代价极大，惜了解反省从不是我们这个民族的偏爱。1980年，国务院印发《全国城市规划工作会议纪要》，制订出有“掌控大城市规模，合理发展中等城市，大力发展小城市” 的方针，我国转入前进城市化的阶段。此后经常出现“政区城市化”或称之为“表面加快”的特征，即城市数量快速增长迅速，但非农业人口比重仅有较慢下降。

1983年起，实施市领导县体制和整县改市政策；城市数从1978年的193个减至1991年的479个；城市人口比重升到26.4%，但非农业人口比重仅有为18.5%。vi]城市对自发性前来经商和农民工的农民从禁阻到对外开放再行到经济性采纳，用了大约10年。

这期间不利于劳动力流动的条件，一是搞活流通等政策关上了城市农贸市场；二是企业改革的政策关上了国有企业用于农民工的市场；三是多种所有制共存政策同时拓展了商品和生产要素市场。但是，农民移居城市的闸门依然关上，大中小城市都习惯于对农民“呼之即来，挥之即去”，直到1988年底，还有过一次全国性的“清退城市农民工”措施。vii]80年代，乡镇企业的兴起一方面招揽了大约1亿农村劳力，一方面强化了政府自由选择小城镇道路的信心。

1984－1988年，乡镇企业平均值每年移往农村劳力高达1084万人。尽管91%的企业产于在村一级，viii]但却是为乡镇建设获取了财源和理由。1984年，国家减少设镇标准和限制户籍管理容许，乡改为镇的步伐随之减缓。建制镇1983年底为2968个，1991年突破1万个。

乡建镇和县改市为前进城市化获取部分条件，但它们本身不是人口城市化的实质进程。90年代大体沿袭了上10年的城镇化政策。1990年4月1日开始实行的《城市规划法》中，明确提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方针。

根据《城市规划法》，我国大城市、中等城市、小城市，分别指市区和近郊区非农业人口50万人以上、20万人以上、反感20万人；建制镇也界定为城市（因而“城市化”和“城镇化”可以视作同义词）。目前标准化的概念是把建制镇称作小城镇。在统计资料中把城市行政辖区人口（含市辖县）都算入城镇人口，这个口径似乎与《城市规划法》的定义有所不同，有相当程度缩放。但是如果只统计资料非农业户籍人口，又传输了城市实际人口数字，误差某种程度较为大。

第五次人口普查后有可能用于新的统计资料口径,户籍管理的改革也正在减缓。90年代的城市化进程有几个交错的阶段性特征。

一个是县改市在1992－1994年构成高峰，至1997年暂停，城市数量型快速增长已完成了一个周期。建制镇的数量也在1999年跨过19756个的峰值经常出现消息传递趋势。

1990－1996年底，城市数由467个减至666个，城市人口比重升到29%。到1999年底城市数平稳在668个，城市人口比重为30.9%。

这里面包括了大规模县改市、县改区带进的农业人口。尽管如此，改革以来第二个10年比第一个10年的整体增长速度较低了3个百分点。

如果较为非农业人口比重，城市化亲率1999年高于1990年。“我国城市化进程明显减缓”ix]的辨别形似斥轻率，不易误导决策。第二个特征是小城镇发展效益高于预期。

1995年建设部负责人说道，到2000年小城镇将发展到6万多个。x]理论界还有种众说纷纭：“八十年代农民入企业，九十年代农民入城”。但是农民进镇入城的潮流没经常出现。一是小城镇的成长性不强劲。

到1996年末，全国农村建制镇平均值人口仅有4520人，平均值非农业人口2072人。xi]二是小城镇的经济动力严重不足，缺少招揽容量，即使放松户口管制显然也无法接到预期效果。三是小城镇的服务功能很弱，基础设施建设和社会保障迟缓，第三产业比重广泛上不去。

由于小城镇战略没获得预期效果，90年代经常出现涌进城市的“民工潮”，高峰时入城经商的农民约8000万人。xii]这种暂住形式的迁入迎合了城市保护主义体制，也是改革开放后城乡间搏弈的一种互相让步。第三个特征是农民工为城市经济加添了动力，但城市政府对入城农民的歧视性规制近几年在增强。

90年代，城市经济的优势凸显。1998年城市GDP占到全国的74.1%，城市人均GDP是全国的2.4倍。1996－1998年GDP多达200亿元的城市数分别是34个、40个、46个。

xiii]盖洛普公司一项调查指出，1994－1997年，我国城镇家庭年收入的中位值从4380元减至8000元，大城市的中位值是全国平均值的2－2.6倍。xiv]应当提到，农民工对城市经济贡献很大。以佛山陶瓷集团为事例，1985年以前每3年产值减一亿元，到1990年每年减少一个亿，1991－1993每年减少3个亿，产值翻番主要靠新的上流水线，而上万名一线工人完全仅有是农民工。

xv]上海、北京等大城市，仅有建筑企业雇佣的农民工皆在50万人以上。在北京，用于外来农民工的成本是国有企业职工的50%左右。

xvi]整个1990年代，经济从短路到软着陆再行到增长速度大幅下降，虽然GDP的波动比较陡峭，但是宏观调整代价和微观环境压力主要都由农民忍受。城市政府部门强化低收入管理、社会治安综合治理、展开市容环境整治时，都把入城农民作为主要对象。例如，河南省郑州市1999年规定40个职业禁令、26个职业容许用于外来工。

北京市2000年宣告容许外地人谋职的行业从5个激增8个，职业（工种）从34个减至103个。xvii]由于受到敌视，入城经商的农民总数从90年代中期的8000万人降至90年代末的5000万人左右。xviii]另一方面，乡镇企业的发展受到市场、资源和环保的约束，90年代招揽的农业剩余劳力相比之下高于预期。

1993年的全国乡镇企业会议明确提出在1.12亿的基础上，到2000年再行吸取5000万劳力，xix]实质上到1999年底全国乡镇企业职工仅有为1.27亿人。xx]而农村剩余劳力和追加劳力仍在下降中，不利局面下急需找寻新的决心。

第四个特征是近年在地方政府层面蓬勃发展前进城市化的高潮，而且不局限在一种模式上。一是把城市化作为最重要的发展战略，制订近期和中期发展目标。

例如湖南省1997年已明确提出“挤满式发展”，培育大型中心城市和发展壮大县城。xxi]山东省在2000年明确提出“合理发展大城市，重点发展中小城市，大力发展小城镇”的思路。xxii]广西明确提出“十五”期间城市化要“采行超常规速度向前发展”，城市人口比重由20%减至28%。xxiii]河北省一并城镇人口比重从目前的29.5%提升到2005年的37%和2010年的43%；江苏省计划从1999年的34.3%提升到2005年的45%；湖北省2005年的指标是38%；广东省计划2010年超过50%；xxiv]等等。

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